Die Leistungsbeschreibung in der Ausschreibung

Das Herzstück einer jeden Ausschreibung ist die Beschreibung der Leistung durch den Auftraggeber. Hier legt der Auftraggeber den Auftragsgegenstand fest, was er eigentlich haben will und definiert das Ziel seiner Vergabe.

Um einen fairen Wettbewerb unter den Teilnehmern am Vergabeverfahren zu gewährleisten, sind die Bieter darauf angewiesen, dass die Leistungsbeschreibung – im Idealfall – keine Unklarheiten oder Interpretationsspielräume lässt. Nur so ist die Vergleichbarkeit der einzelnen Angebote gegeben und nur so kann am Ende der Zuschlag vom Auftraggeber auf das wirtschaftlichste Angebot erfolgen.

Die Wichtigkeit der Leistungsbeschreibung lässt sich auch daran erkennen, dass alle Vergabeordnungen ausdrücklich darauf hinweisen, dass es Pflicht des Auftraggebers ist, für eine klare und eindeutige Beschreibung der Aufgabe zu sorgen. § 7 VOB/A, § 7 VOL/A, § 6 VOF und auch § 7 SektVO enthalten entsprechende Vorgaben für den Auftraggeber.

Eine klare und eindeutige Leistungsbeschreibung dient aber nicht nur dem Auftraggeber auf seinem Weg zum wirtschaftlichsten Angebot, sondern soll vor allem auch den Auftragnehmer vor im wahrsten Sinne des Wortes unkalkulierbaren Risiken schützen.

Diese Zielsetzung der Leistungsbeschreibung ist am deutlichsten in § 7 VOB/A herausgearbeitet. Dort ist nachzulesen, dass der Bewerber seine „Preise sicher und ohne umfangreiche Vorarbeiten berechnen können“ muss. Weiter sind vom Auftraggeber alle eine einwandfreie Preisermittlung beeinflussenden Umstände festzustellen und in den Vergabeunterlagen anzugeben. Dem Auftragnehmer darf ausdrücklich „kein ungewöhnliches Wagnis aufgebürdet werden für Umstände und Ereignisse, auf die er keinen Einfluss hat und deren Einwirkung auf die Preise und Fristen er nicht im Voraus schätzen kann“. So hat der Auftraggeber eines Bauvorhabens zum Beispiel die Pflicht, Boden- und Wasserverhältnisse so zu beschreiben, dass „der Bewerber ihre Auswirkungen auf die bauliche Anlage und die Bauausführung hinreichend beurteilen kann.“

Bedarfspositionen sind grundsätzlich unzulässig

Hat der Auftraggeber sein Pflichtenheft bei der Erstellung der Leistungsbeschreibung nur unzureichend bearbeitet, dann neigt er dazu, vermeintliche Lücken und Unklarheiten mittels so genannter „Bedarfs- oder Eventualpositionen“ zu schließen. Tauchen solche Positionen in einem Leistungsverzeichnis auf, dann stellt der Auftraggeber damit klar, dass er selber nicht weiß, ob diese Positionen je zum Tragen kommen werden. Er will sie – oft auch zur Vorbereitung künftiger Nachtragsverhandlungen – aber vom Auftragnehmer schon einmal bepreist haben.

Ein solches Vorgehen steht natürlich zur Pflicht des Auftraggebers zur erschöpfenden Aufklärung und klaren Leistungsbeschreibung im Widerspruch. Daher sieht § 7 Abs. 4 VOB/A auch ausdrücklich vor, dass Bedarfspositionen grundsätzlich nicht in die Leistungsbeschreibung aufzunehmen sind.

Produktneutrale Ausschreibung ist grundsätzlich zwingend

Ziel eines Vergabeverfahrens ist die Förderung des Wettbewerbes. Mit diesem Gedanken verträgt es sich grundsätzlich nicht, wenn der Auftraggeber in seiner Leistungsbeschreibung bestimmte Produkte oder Marken vorgibt, die der Bieter zwingend seiner Kalkulation zugrunde zu legen hat. Durch diese auftraggeberseitige Vorgabe würde der Wettbewerb unnötig eingeschränkt werden.

§ 7 Abs. 8 VOB/A sieht daher vor, dass solche Vorgaben in Ausschreibungstexten grundsätzlich nicht auftauchen dürfen., Nur wenn der Auftragsgegenstand anders als durch die Angabe konkreter Produkte nicht hinreichend genau beschrieben werden kann, sind solche Verweise ausnahmsweise zulässig. Solche Verweise sind im Leistungsverzeichnis aber in jedem Fall mit dem Zusatz "oder gleichwertig" zu versehen.

Theorie und Praxis klaffen auseinander

Soweit die Theorie. In der Praxis gibt es hingegen wohl keine Leistungsbeschreibung eines komplexeren Vorhabens, die diese vorstehenden Vorgaben eins zu eins umsetzt. Dieses Phänomen hat mehrere Ursachen und wird im folgenden Kapitel beschrieben.